热点关注棚户区：始于经济变革，面临全面改造
1) 历史背景
由于历史原因，我国部分城市、工矿、林区、垦区都留下了一定数量的棚户区，这些棚户区内的住房结构简单、年久失修、居住条件简陋、公共设施不全。据统计，全国仍有超过1000万户家庭仍居住在拥挤、肮脏的棚户区之中。棚户区的广泛存在不仅影响了棚户区居民的生存环境，同时也对城镇整体环境造成了不良影响。因此清除并改造棚户区问题是我国改善居民生活环境、解决民生问题的当务之急。
棚户区形成的原因主要有三个方面：
建于上世纪五、六十年代的自建住房。由于当时没有政策限制，部分人员可以通过自建住房的形式解决住宿问题，家庭重组、人口增加等原因，在原住房周围搭建了很多房屋，随着时间的推移形成了棚户区。
在计划经济时代企、事业统一搭建的集体宿舍。随着企、事业单位的改制，部分企、事业单位发生了关、停、并、转等情况，部分集体宿舍所隶属的单位受效益不好影响，缺少维修资金，长年累月逐渐沦落为棚户区。
城乡边缘的农民转为城镇居民之后的居住房屋。随着城市化和工业化的发展，城市规模不断扩大，原居住在城乡边缘的农民在农业用地被征用后转为城镇居民，部分原村民出于出租房屋的目的，在利益驱动下违章建筑房屋，久而久之形成大片棚户区。
2) 国家支持棚户区改造政策
棚户区改造一直是国家重视的重大民生工程，也是一项重大的发展工程。2005年辽宁率先开展棚户区改造工作，近十年来，棚户区改造工程一直是国家改善人民居住条件、建立合理住房体系所关注的重点工作之一。
2008年至2012年，全国改造各类棚户区1260万户，基本建成750万套，占同期城镇保障性安居工程开工量的40%。安排各类棚改补助资金1500多亿，共安置棚户区居民2000多万。棚户区改造工作的大力推进有效地改善了困难群众的住房条件，在城镇化水平快速提升的过程中起到了缓解城市内部二元矛盾、提升城镇综合承载能力的作用，在经济增长的同时保障社会和谐。根据齐骥副部长的解读，2013年至2017年，全国有望继续改造各类棚户区1500万户，其中2014年计划再改造470万户以上。至2020年末完成3650万户改造，使得1亿人口搬出棚户区、城中村。
2013年国务院发布《国务院关于加快棚户区改造的意见》，2014年《国家新型城镇化规划(2014-2020)》出台，棚户区改造工作的意义再度迈上新的台阶。多个省市陆续发布未来一段时期内的棚户区改造目标。
模式：“辽宁模式”率先取得成效，多地积极进行创新
1) 详解辽宁模式
背景
从工人聚居区到贫困聚集地的演变，辽宁省形成中国棚户区最多、最集中的省份。辽宁省棚户区主要形成于计划经济时期，为支援国家建设，辽宁省工矿企业数量不断增加，产业工人家属区、工棚规模迅速扩大，棚户区于此时初步形成并不断扩大。20世纪90年代后，资源枯竭和体制转型等造成工矿企业的关、停、并、转，大量产业工人失去工作，加上市场的过滤机制，导致棚户区最终形成。截至2004年底，辽宁省各城市共有住宅建筑面积42615万平方米，其中1万平方米以上成片棚户区面积达2910万平方米，约占当时住房存量面积的7%，棚户区居住人口约占当时城市人口的10%。
2005年，辽宁省大规模启动棚户区改造工程。2005年，辽宁省发布《全省城市集中连片棚户区改造实施方案》，辽宁省大规模棚改工程由此拉开帷幕。此后经历了四年时间，辽宁省共改造完成1万平方米及以上集中连片棚户区2910万平方米，新建成套住宅建筑面积4400多万平方米，改善了70.6万户、211万人的住房条件。
模式
总体模式：“政府主导，市场运作”
2005年，辽宁省政府将棚改列为“一号民生工程”，探索实施“政府主导，市场运作”的改造模式。其中“政府主导”是指由政府制定和实施相关的战略与规划，利用政府的公共权力和效率优势，使公共资源和社会资源向棚户区改造聚集;政府制定和实施相关的制度与政策，利用政府的公共财力和运作能力，对棚改家庭提供程度不同，甚至“兜底”的补助与保障;作为市场主体，政府直接或通过代理人负责具体棚户区改造工程的组织和实施。“市场运作”则是指涉及棚户区改造的人力、资金、技术及棚改住房的生产、交换、分配和消费像商品房一样，由棚改相关开发企业、金融机构、中介组织、棚改家庭共同承担，主要通过市场来实现。而这其中政府与市场结合的具体方式将会根据各地情况及条件的不同有所差别。
土地开发模式：划拨、出让相结合，以商补住
土地整合，形成储备。为提高土地利用效率，增加土地利用价值，辽宁省首先通过盘活闲置、挖掘存量、迁村并屯、整合资源等一系列的措施整合棚户区土地，形成土地储备。
土地划拨，以商补住。辽宁省采取土地划拨和出让相结合的土地供应方式，并把土地出让所获的土地收益用以支持棚户区改造项目，另外，在新建回迁小区内安排部分商业开发用地，以完善棚改新区的商业和公共服务功能，同时筹集资金反哺棚改新区的建设，以商补住。
在土地供应方面，根据安置房产权性质采取了不同的供地方式，一是城市棚户区改造项目纳入经济适用房计划，所需建设用地以行政划拨方式提供。二是对腾空的棚户区中可开发为商品住宅、商业项目的建设用地，以招拍挂的出让方式供地，所获收益用以支持棚户区改造项目。根据辽宁省公布数据显示，自2005年大规模棚改以来，全省共腾空土地面积约134平方公里，获得24.2亿元资金。
市场运作。对于棚户区项目的开发，辽宁省坚持因地制宜的原则，对于有商业价值的土地，积极进行市场化开发运作，例如丹东、本溪、锦州、营口等城市都有社会资本进行棚户区改造。而对于没有商业价值的棚户区土地，例如地处城市边缘和矿区周围的土地，土地附加值较低，基本不具备市场化运作条件，则由政府直接进行改造。
确权于民。辽宁省棚改坚持了确权于民的原则，使棚户区居民成为有产者，从而使接近97%的居民都拥有了完全产权住房，同时还因地制宜地采取住房安置补偿和货币补偿相结合的改造补偿方式。
优惠政策，高效服务。辽宁省在土地供给、开发、安置等方面都有相应的优惠政策，以保障棚改的顺利进行。例如制定棚改土地的优惠税收政策、棚改用地指标优先安排、简化办事程序等。
住房建设模式：规模建设，政企结合。
辽宁省采用先大后小的开发顺序，开展高效率的大面积规模建设，优先解决集中连片棚户区。
对于住房建设开发，辽宁省采用了PPP开发模式(Public-Private-Partnerships)，即公共部门与私人企业合作模式，并采用包括服务协定、租赁协定、承包协定、BOT协议(建设-运营-转移协议)、BOOT协议(建设-运营-拥有-转移协议)、打包协议(即工程整体运营和转移协议)、BBO协议(购买-建设-运营协议)和BOO协议(建设-拥有-运营协议)在内的多种开发方式，对不同特点的棚户区分类开发。对开发潜力大的棚户区，采用承包协议、BOT协议和BOO协议，由企业承担建筑主体建设，政府在审批、税费等各个方面为企业提供便利，通过市场化的途径解决棚改新区建设。对地理位置差、缺乏开发潜力的棚户区，则采用服务协议，由政府牵头，居民少量出资，企业只承担建设职能。因地制宜、分类开发的住房建设模式灵活地解决了贫困住区建设难的问题，避免了单纯市场化不愿建设、不能建设的情况。
融资模式：结构多元化，市场主渠道
在融资渠道方面，辽宁省出台了“九个一块”，即“政府补贴一块、政策减免一块、企业筹集一块、个人集资一块、市场运作一块、银行贷款一块、社会捐助一块、单位帮助一块、工程节省一块”。“九个一块”的资金进一步细分可分为政府渠道、市场渠道和社会渠道三大类，也就是“政府+市场+社会”的融资结构。
政府渠道包括“政府补贴一块”、“政策减免一块”、“银行贷款”一块中的政策性贷款，以及“工程节省一块”中由于党政因素所节省的资金。包括来自财政和其他政府的资金、政策性金融贷款、土地出让减免、管理税费减免和因“党政因素所节省的工程资金。
市场渠道来自“企业筹集一块”、“个人集资一块”、“市场运作一块”和“银行贷款一块”中的商业性银行贷款。此类资金主要包括参与棚户区改造的商业企业的自筹及自有资金、面积扩大部分房款、剩余房屋出售房款 、土地出让金、商业性金融机构贷款、专项债券、商业性民间借贷等。
社会渠道则对应“社会捐助一块”、“工程节省一块”中来自非政府因素的节省资金和“单位帮助一块”中非党政机构捐助。
根据辽宁省公布的相关资料显示，在“政府+市场+社会”的融资架构中，2005-2011年棚户区改造直接融资总额为732.46亿元，其中来自政府渠道资金占比大约是38.67%、市场渠道资金权重大约是56.33%、社会渠道资金权重大约是5%。其中市场资金中由政府通过市场化运作获得的资金占比为5.63%~11.27%，由参与企业通过市场化运作获得的资金占比是36.33%~46.33%。由此可见，政府财政支出发挥了撬动市场资金的杠杆作用，市场发挥着主要作用。
意义
助推经济发展，促进产业结构转型
辽宁省将棚改与经济发展紧密结合，在利用经济发展促进棚户区改造的同时也充分发挥棚户区改造本身对经济发展的积极效应，促进棚户区改造和经济发展的良性循环。
棚户区改造拉动城市经济增长。由于棚户区改造涉及面较广，投入的建设资金产生直接带动效应，对和建筑相关的产业及人员就业均产生了一定影响。同时，棚改后居民相关就业的增加及对经济的贡献，加大了棚改对宏观经济的影响。2001-2004年，辽宁省经济平均增速为10.87%，2005-2010年为13.37%，刨去其他因素，棚改在其中起了相当大的作用。根据测算，2005-2011年辽宁省棚改直接投资拉动的辽宁省经济名义增长率分别为2.85个百分点，1.29个百分点,1.00个百分点,0.72个百分点,0.41个百分点,0.38个百分点和0.78个百分点。
棚户区改造促进城市产业转型。棚户区改造腾空的大量土地为城市产业转型提供了良好的空间载体，在加快了城市产业聚集的同时，更推动了很多城市市中心的“退二进三”的产业架构调整，从而促进第三产业发展。
改善住房条件，实现确权于民
通过棚户区改造，棚户区居民住房条件得到极大改善。从没有基本煤气管道的平房迁入到有统一供暖及供气的回迁房，新区居民的居住条件及生活配套较之前有显著改进。
棚改后居民的居住面积明显扩大。根据统计数据显示，辽宁省户均居住面积由棚改前的39平方米/户增加到棚改后的57平方米/户，平均增幅为46.2%。而人均住房面积由棚改前的10.6平方米增加到棚改后的16.6平方米，增幅达56.6%。
棚改后居民住房结构更加合理。棚改前55.5%的居民居住户均面积在40平方米以下，而棚改后60.0%的居民居住面积为40-60平方米，大部分家庭住房面积超过50平方米，基本取消了户均40平方米以下的户型，棚户区居民多住进两居室(78.0%)。
在居民住进新房的同时，政府给予了一定程度的购房优惠，使接近97%的新区居民都拥有了完全产权住房。首先棚户区居民可用旧房换回迁房，偿还拆迁原面积不收款，增加的面积按建筑成本或低于成本价收款，产权归个人所有。而针对购买回迁房有困难的居民，则以廉租房形式先将房屋交给居民，待居民补足欠款后再发放房产证。通过这种做法使居民成为有产者，其新住房成为其资产性保障，并可获得资产溢价，从而保障了居民的基本居住权利和财产权利，在一定程度上有助于缩小贫富差距。
改善城市面貌，优化土地资源配置及城市空间结构
改善城市面貌，优化配置土地资源，提升土地价值。棚改一方面使辽宁省各城市的城市面貌发生根本改观，城市基础设施建设得到了完善，城市承载力得到大幅提升。另一方面，利用棚改契机，辽宁大规模进行了土地整合，盘活存量土地，改善建设用地结构，提高了土地配置和利用效率。通过棚改，全省共腾空土地134平方公里，为城市的可持续发展储备了宝贵的空间资源。棚改后土地价值也得到一定程度的提升。棚改前，多数棚户区土地处于偏远矿或城市边缘，加之环境较差、基础设施不完善，土地价值较低。通过棚改，棚户区周边环境得到改善，基础设施不断完善，极大的提高了土地价值，带动房地产等投资，增加了财政收入。
优化城市空间结构。辽宁省各城市在棚改中根据城市总体规划，合理划分城市的空间职能。将规划工矿区、商务区等范围内的棚户区居民实施异地安置，迁移到居住区内;把规划居住区内的厂矿、商业企业等迁出，使城市的空间功能更加明晰。
各地因地制宜推行不同模式
资源枯竭型城市是棚户区改造的起点和重点。根据《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》，全国共有资源枯竭型城市69座，主要分布在东北、华北、中西部的原大型工矿基地。在棚户区改造的同时，这些城市将棚户区改造与城市转型相结合，促进产业结构调整和经济增长。
地区 融资 后期运作
辽宁模式 政府、市场、社会三大渠道组成的“九个一块”为代表的融资结构，封闭运行、专款专用。 以财政收入、土地出让金、棚户区改造中剩余房屋的出售、棚户区居民面积扩大部分差价等还款。
焦作PPP模式 发挥政府财政资金的乘数效应，投入引导资金2.28亿元，吸引社会资金20多亿元。 土地出让收入优先安排拆迁补偿形成的土地成本。同时政府对棚户区改造项目，通过以奖代补的方式给予资金支持。
以资金补贴、税费优惠和捆绑开发等多种形式为主的政府补贴作为市场化运作的合理回报。
萍乡模式 保障性住房建设与国企改制相结合，与棚户区改造相结合，与城镇化建设相结合，通过整合保障性住房、国企改制、棚户区改造和城镇化建设四个方面的资金，“打捆”使用。 改造国企棚户区危房，腾出大量土地进行融资拍卖，用于补充国企改制和保障性住房建设资金的不足。
枣庄模式 采取财政补助、政策扶持、银行贷款、群众自筹、市场开发等办法多渠道筹集资金。
在土地方面，实施“搭桥贷款”，通过依法收回土地使用权，统一划拨给棚改公司抵押融资，解决前期启动资金问题;对具有商业开发价值的地块，通过招标选定拆迁出资人。 突出政府主导，加强政策扶持，实行政企联动;注重规划的可操作性，遵循市场规律，分析每个地块的经济效益，充分考虑老百姓承受能力，兼顾投资商利益，将棚户区改造与住房保障工作有机结合，商业开发部分还要配建2%的公共租赁住房。
中西部地区城市棚户区改造同时实现城市再造。以“政府主导、国企参与、市场运作、安置先行”为主打的“西安模式”，即是以棚户区改造为契机，采取分批次、分期分步实施的原则，对城墙内的部分进行改造，有机疏散老城人口，积极引导进行保护性改造，冲破原来由于名城保护造成城市价值与竞争力提升缓慢、制约旧城居民生活质量提高的历史围城。而其它中西部城市，也是通过棚户区改造项目实现城市再造，以换得招商引资之利，在缓解棚改债务压力的同时提升经济实力。
部分城市棚户区改造与健全住房保障体系相结合。健全住房保障体系，推行多元住房供应体系，也是当前住房体制改革的要点，部分城市特别是财政相对充裕的城市以健全住房保障为先导，按照健全住房保障体系，改革制度、改造房屋、改善环境的思路，以住房保障制度改革为切入点来推进棚户区改造。如武汉、长沙，在棚户区改造的同时注重公租房、廉租房、经适房等并举，通过廉租住房来安置符合享受住房保障条件的拆迁户。
推行保障性住房产品创新。湖北黄石棚户区改造的“黄石模式”，使得保障性住房出现了新一类产品：共有产权住房。对于棚户区改造，黄石搭建了专门的保障性住房投融资平台，将棚户区改造、保障性住房建设和制度产品创新相整合，结合国家政策和市情创造性的提出了“共有产权、公共租赁”的还建房建设理念，在棚改拆迁还建项目中推出了共有产权性质的公共租赁房，形城了特有的“公有产权公共租赁住房制度”模式，较好地解决了棚户区居民买不起还建房的问题，在国家、政府、个人之间找到了一个共同分担棚户区改造难题的方案。2014年4月，黄石成为全国共有产权住房试点城市之一，将继续大力推行共有产权住房。同时蚌埠、徐州等地也开始在棚户区改造中试水共有产权住房。
解困：资金缺口困囿棚改发展，急需转变思路开拓创新
1) 棚改困难重重，资金缺口首当其冲
资金、拆迁、安置、监管，是棚户区改造的重要环节，而目前我国的棚户区改造在这些环节仍存在不到位的问题。
改造面临庞大资金缺口，融资困难“硬骨头”。 从统计数据来看，2008年至2012年，全国5年内开工改造各类棚户区1260万户，基本建成750万套，安排各类棚改补助资金1500多亿元;全社会累计投入棚改资金达1.92万亿元。2014年两会住建部指出，到2017年底计划完成1500万套，到2020年再完成1000万套。按每套50平方米、3000元/平方米建安成本计算，需投入资金3.75万亿元，还不包括前期的土地整理和后续的基础设施配套所需资金支持。
从目前明确的资金来源来看，仅包括中央财政补贴和国家开发银行数千亿元中长期贷款，其他资金来源尚未明确。而未来棚户区改造多位于中西部地区、独立工矿区、资源枯竭型城市等地区，棚改往往难度较大，改造面临较大的资金缺口。住建部副部长齐骥指出，尚未改造的棚户区是“硬骨头”，啃棚改“硬骨头”最难之处在于较大的资金缺口，虽然中央政府不断加大棚户区改造补助力度，但仍只占改造资金的一小部分，仍需多渠道筹集。
拆迁难度大、开发难度高，推高棚改成本。棚改涉及千家万户的利益，过程极其复杂，情况千差万别，拆迁难也成为限制棚改发展的难题之一。安置房位置、补偿标准等安置问题也是棚改工作难点。另外作为社会整体保障工作的一环，棚改承担了很多住房以外的压力，包括捆绑的困难群体就业、社保等一系列问题，也进一步推高了拆迁改造成本，并转嫁成资金压力。
2) 转变思路，积极开拓融资渠道
棚户区改造既是民生工程又是发展工程，是再造城市经济生态、让城市低收入居民与城市经济一起发展的过程。根据城市规划对棚户区所属地域位置未来发展安排方向不同，棚改模式也有较大区别。
一、对于规划中位于城市开发地带边缘、商业开发价值不高、未来项目收益差的棚户区改造项目，主要采取由政府出资，依靠政府财政资金进行改造，此类项目无法带来收益，将是未来政府棚改资金分配的主要倾斜方向。
二、同样是未来开发价值不高的工矿企业边缘项目，可以通过企业自行改造、企业与社会资本联合建设、房地产综合开发等方式来进行棚户区改造，政府可仅对企业提供政策、土地及税费方面支持，减轻财政压力。如果企业本身无经济实力进行改造，仍需要以政府为主导或进行企业改制提升经济实力，项目则可以在进行企业升级整改同时，由企业和政府共同完成。
三、位于城市中心地带或规划后有开发价值和良好收益的棚户区改造项目，采取以政府为主导的市场化运作模式，从政府财政和多个融资平台获取改造资金支持，改造开发后通过出让土地或商业项目获得收益，实现项目自身平衡改造。市场化运作模式，也是两会再次强调的保障房建设主要模式。原地再造的棚改项目，在建设过程中注重项目配套商业开发，提升项目经济价值，后期以商补住，通过棚改区商业开发股权投资及开发运营收益、安置房物业及附属设施经营股权收益来平衡前期投入，而居民就地安置。布局调整的棚改项目，多数是由于地段好，开发价值高，在未来规划中对地块有激活提升，契合城市功能布局重新调整的需要，在建设过程中实施整建制拆迁改造，当地居民异地安置，而地块平整后则走招拍挂出让渠道获得土地出让金收益平衡投入。在实际运作过程中，多数城市采取滚动开发的方式，在当期开发中充分挖掘在棚改过程中包括腾退土地出让或开发、租金收益等在内的所有可能的收益点，加以整合，再结合资金进行后续改造任务，从而建立起一个可持续发展的棚户区改造机制。
与此同时，中央多次提出，积极创新融资方式，鼓励社会力量参与棚户区改造。2013年6月26日，总理李克强在国务院常务会议上提出通过多种措施支持棚户区改造工作，其中就包括引导金融机构加大对棚户区改造的信贷支持，鼓励和引导民间资本通过投资参股、委托代建等形式参与棚户区改造等。7月12日，国务院下发《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，表明要给予棚户区改造多渠道资金支持，包括银行信贷，企业债券融资以及民间资本加入。
结语：棚改事关城镇化全局，企业顺势实现社会经济效益双赢
1) 棚改重点解决低面积城市家庭，是推进新型城镇化的重要环节
作为未来一段时期内保障性住房的重要组成部分，棚户区改造将对现有的住房体系起到有效的补充。根据第六次人口普查的数据，截至2010年底，我国城市中人均住房面积在16平米以下的家庭有3282万户，占全部城市家庭户数的比重超过1/4，12平米以下的家庭约为2123万户。而住建部副部长在解读棚户区改造任务时提出，到2020年还要再完成2177万户的改造任务，基本可覆盖人均12平米以下的家庭。若加上2008-2012年改造的1260万户、2013年改造的323万户，我们认为，至2020年末，城市中人均住房面积16平米以下的绝大多数家庭有望通过棚户区改造得到住房条件的改善。
从辽宁棚改的经验可以看出，除了对居民居住条件的显著改善，其对于经济发展、产业转型、改善城市面貌等多个方面均具有重要意义。随着我国新型城镇化战略的逐步推进，棚改的重要意义不言而喻。
2) 发挥市场主体作用，企业在棚改中将大有所为
棚改将产生大量的住房需求，其同步建设的配套设施也将带来巨大的商业物业开发机会;其次，企业被允许发行专项债券或中期票据，2013年8月22日国家发改委下发《关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》中，将对专项用于棚户区改造项目发债募集资金额度比例，放宽至总投资的70%上限，这为企业提供极大的融资便利，减少了银行的负担，特别是对于中小房企业将有极大的吸引力;第三，棚改建设速度相对较快，对企业而言虽然利润较少，但其较短的周转时间和政府背景使资金风险较小;最后，“企业用于政府统一组织的棚户区改造支出，准予在所得税前扣除”这一条将从一定程度上减少了由动迁引起的开发成本，从而提高利润率。对房地产企业来说，参与棚户区改造将实现社会、经济的双赢。
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